AgirAzul 5
SEM ÁGUA, NÃO HÁ VIDA:
O TRIBUNAL DA ÁGUA
O
que foi o Tribunal realizado em Florianópolis
Em Florianópolis, entre 26 e 30 de abril deste ano
(1993),
reuniram‑se ambientalistas, comunidade jurídica e representantes
governamentais para o
TRIBUNAL DA ÁGUA. A iniciativa, completamente exitosa, partiu do Prof. Christian Guy
Caubet, titular da disciplina “Administração Ambiental” do curso de
Pós‑graduação em Geografia da Universidade Federal de Santa Catarina
e presidente da
Fundação Água Viva. Caubet participou da experiência do Tribunal da Água realizado em
Amsterdam, em 1992, na qualidade de denunciante.
AgirAzul publica edição de artigo de Zeno Simon, engenheiro
químico, atualmente no corpo técnico do Conselho de Recursos
Hídricos do Governo do RS e também diretor da AGAPAN ‑
Associação Gaúcha de Proteção ao Ambiente Natural, que
participou, em Florianópolis, do Tribunal, na qualidade de jurado.
Por
Zeno Simon
O
objetivo principal do evento foi o de dar publicidade às questões
aduzidas pelos denunciantes, acrescentando porém, à via corriqueira
da denúncia através da imprensa, a possibilidade da ampla defesa e
conseqüentemente o enriquecimento do teor informativo das polêmicas
e debates. De fato, o Art. 12 do Regimento Interno do Tribunal
estabelecia como princípios a ampla defesa, a celeridade processual,
a informalidade e o contraditório. Acrescente‑se a isso que as
decisões eram irrecorríveis. Se por um lado desvinculou‑se o
Tribunal de qualquer conotação judicial, sendo as decisões de
caráter exclusivamente moral e pedagógico, por outro lado a
divulgação ampla pela imprensa das decisões e das denúncias e seu
caráter irrecorrível conferiram‑lhes grande força persuasiva,
principalmente quanto àquelas denúncias procedentes de regiões
longínquas onde as ONG's têm pouco acesso a canais mais ágeis de
ação coercitiva (inclusive o Poder Judiciário). Em suas decisões, os
jurados consignaram claramente, precavendo‑se contra eventuais
mal‑entendidos com magistrados ou promotores autênticos, que o foro
destinava‑se a apoiar a tarefa constitucional do Poder Público de “promover
a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a
conscientização pública para a preservação do meio ambiente” (Constituição
Federal, Art. 225, § 1º, Inciso VI).
A
oportunidade de ampla defesa e o respeito ao rito processual não
conferiram ao evento o caráter da simples denúncia fácil ou
oportunista, como tentaram aventar alguns acusados. Ao contrário, o
grande número de réus que procurou defender‑se tanto por meio de
documentos firmados por seus dirigentes máximos quanto por
comparecimento às audiências por seus técnicos e procuradores
dissipou qualquer caráter “badalativo” do evento, conferindo‑lhe
grande legitimidade moral. Registre‑se que alguns casos em que o
rito processual não pôde
ser cumprido à risca, por quaisquer motivos, foram excluídos dos
julgamentos “formais” e apresentados informalmente em caráter de
tribuna livre.
Jurados
A
organização do evento procurou selecionar, inicialmente, juristas e
advogados de reconhecida experiência e competência em sua profissão
e no campo do direito ambiental, sem olvidar da representação laica.
Após percalços com desistências e contratempos de última hora, a
configuração do júri ficou assim estabelecida: Hermann Assis Baeta
(PRESIDENTE), ex‑presidente da OAB nacional; Paulo Affonso Leme
Machado, ex‑promotor, advogado, especialista em direito ambiental e
autor de diversos livros; Roberto de Aguiar, advogado autor de
diversos livros sobre direito ambiental, inclusive um sobre a ética
no Direito; Ela Wiecko Volkmer de Castilho, ex‑procuradora da
República, atuou em Santa Catarina e em Brasília como
sub‑procuradora Geral; prof. Christian Guy Caubet, professor da
UFSC, especialista em administração ambiental; Magda Renner,
coordenadora da ADFG‑Amigos da Terra (RS) e Conselheira do
CONAMA; e o autor deste artigo.
Os
jurados contaram, em cada caso, com um Secretário encarregado da
compilação e organização de todo o material do processo e da
prestação de esclarecimentos técnicos durante as audiências, bem
como com peritos que tiveram oportunidade de manifestação além dos
peritos trazidos como testemunhas pelas partes, destacando‑se entre
os primeiros o prof. Mário Wrege (Universidade Federal do Rio Grande
do Sul), de importante participação em um caso que envolvia
contaminação de aqüíferos subterrâneos.
Os
Casos Julgados
Os
casos submetidos a julgamento (somente os que atenderam os
requisitos processualísticos) foram os seguintes:
-
Bacia do rio Tubarão (SC) ‑ contaminação por depósitos de cinzas e rejeitos de mineração de carvão, tendo como réus a ELETROSUL e diversas empresas mineradoras;
-
Bacia do rio Mãe Luzia (Araranguá, SC) ‑ contaminação por atividades de mineração de carvão, tendo como réus diversos grupos e empresas mineradoras e a FATMA (órgão ambiental catarinense), entre outros;
-
Nascentes do rio Verde (MG) ‑ contaminação por rejeitos de mineração de urânio e tório, tendo como réus a empresa mineradora Urânio do Brasil e a Comissão Nacional de Energia Nuclear;
-
Bacia do rio Cubatão (SC) ‑ contaminação do principal manancial de água da grande Florianópolis, tendo como réus o Governo do Estado, Secretarias Estaduais, FATMA, CASAN (empresa catarinense de saneamento) e prefeituras da região;
-
Barragem do Castanhão no rio Jaguaribe (SC) ‑ execução de EIA/RIMA com falhas, tendo como réu o Departamento Nacional de Obras contra as Secas (DNOCS);
-
Fontes de água de Cambuquira (MG) ‑ poluição por resíduos sólidos e esgotos domésticos e destruição da área de preservação, tendo como réus o Governo do Estado e o órgão ambiental de Minais Gerais, Prefeitura Municipal de Cambuquira e empresas exploradoras de fontes; e
-
Bacia do rio Trombudo (SC) ‑ poluição por efluentes industriais, esgotos domésticos e lixo, tendo como réus diversas empresas, prefeituras da região, FATMA, etc.
O
único dos casos julgados em que não houve qualquer manifestação da
defesa foi o de Águas de Cambuquira (MG), ao passo que nos outros,
ainda que nem sempre houvesse a sustentação oral, foi procedida a
leitura em audiência dos documentos escritos produzidos pelos
acusados. Garantido assim o contraditório (durante as audiências na
parte da manhã) eram procedidas as deliberações à tarde, sendo as
decisões (sentenças) proclamadas entre 18 e 19 horas do mesmo dia,
com exceção de um caso (rio Cubatão) em que foi necessário suspender
a audiência para continuação no dia seguinte.
Observou‑se que o grande número de réus em algumas audiências
prejudicou o andamento dos trabalhos, em vista do interrogatório de
grande número de testemunhas por acusação, defesa e jurados,
manifestação de peritos etc. Os denunciantes que arrolaram diversos
réus via de regra não conseguiram produzir provas contra todos.
Certas estratégias de defesa chamaram a atenção negativamente,
principalmente em se tratando de órgãos públicos, em vista do uso de
manobras diversionistas (imputar a responsabilidade a outros) ou
confusionistas (criar confusão com aspectos sutis da legislação
vigente, principalmente do CONAMA), além do recurso ao linguajar
pseudo‑técnico triunfalista, do estilo “tudo vai bem” (porém, seem a
apresentação dos respectivos laudos e provas). Em contraste foi
louvável a atitude da FATMA, que compareceu ao banco dos réus em
todos os casos em que foi citada, defendendo‑se de forma geral com
franqueza, mostrando suas limitações.
Aspectos Jurídicos
A
convivência com eminências do direito ambiental brasileiro, o teor
das sentenças e o conteúdo das deliberações do júri, as próprias
estratégias de defesa, etc., permitiram em seu conjunto que se
haurissem alguns ensinamentos acerca do ordenamento jurídico vigente
no país, no que tange a recursos hídricos, sintetizados a seguir:
— É impressionante o volume de diplomas legais existentes, não consolidados e de validade discutível em certos trechos; balbúrdia sem dúvida causada pela falta de precisão e coordenação na elaboração dos diversos regramentos e por certos vícios recorrentes dos legisladores (por exemplo, o uso do chavão “revogam‑se as disposições em contrário” sem que se explicitem exatamente quais sejam). Há dúvidas sobre a vigência de alguns artigos do Código de Águas e da Portaria nº MINTER‑124, de 20.08.80 (certamente uma das mais desrespeitadas), muito embora tenha sido reconhecida e até invocada pela Subprocuradora‑Geral da República em seu Relatório sobre a contaminação das nascentes do rio Verde (MG) por rejeitos radioativos.
Em
geral percebe‑se certa “overdose” de dispositivos que protegem rios
e nascentes (Código Florestal, Resoluções CONAMA, a Portaria já
referida, etc), enquanto que faltam peças legislativas mais fortes e
consistentes em outras áreas — por exemplo, uma Lei dos Resíduos
Radioativos ou uma Lei de Resíduos Sólidos, para não falarmos da Lei
de Recursos Hídricos (em tramitação).
Entretanto, a inexistência das mesmas não exime ninguém das
responsabilidades, como referiu a Dra. Elba W. V. Castilho: “o fato
de não termos uma lei de rejeitos radioativos, mas diretrizes da
CNEN, não exime ninguém do dever de precaução, Princípio nº 15 da
Declaração do Rio de Janeiro, 1992".
—
Chama a atenção que alguns ainda desconheçam o princípio da
responsabilização objetiva, vigente no direito ambiental
brasileiro, apegando‑se aos conceitos (inadequados ao caso) de
“culpa, dolo” etc., e também insistam na irrefutabilidade absoluta,
extrema, das provas. Transcrevemos, a respeito, trechos produzidos
pelo Dr. Roberto Aguiar e pela Dra. W. V. Castilho:
“As características da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que
regulamentou a Ação de Responsabilidade Civil por Danos e a de nº
7.347, de 24 de junho de 1985, que baseia a Ação Civil Pública são
as de não estabelecerem tetos indenizatórios e fundamentar a
obrigação de indenizar na responsabailidade objetiva, isto é, a
responsabilidade factualmente comprovada, sem perquirir sobre a
existência de dolo ou culpa, o que torna o procedimento mais
simples, com resultados mais rápidos.
“Logo, neste Processo, não se pode tratar de intenções, de
negligências, de imprudências ou imperícias. Seu campo é o dos
resultados lesivos comprovados ou não.” (Dr. Aguiar)
“(...) em direito ambiental não é preciso ter certeza do dano (mesmo
porque a Constituição do Brasil enfoca a potencialidade do dano —
Art. 225, Parágrafo 1º, item IV).” (Dra. Castilho)
Com respeito ao último trecho, alguns juristas preconizam a adoção
da inversão do ônus da prova também no direito ambiental, com base
em dispositivo já em vigor do Código do Consumidor, que também lida
com direitos coletivos.
—
Também é notável o reconhecimento geral da legitimidade e da
força das Resoluções do CONAMA, peças legislativas
autênticas e bastante difundidas entre os juristas do setor, e
plenamente acatadas inclusive quanto à sua constitucionalidade. Não
apenas foram citadas à farta por jurados e acusadores, mas o que é
mais sintomático — não foram questionadas em nenhuma das diversas
estratégias de defesa que desfilaram aos olhos de todos no Tribunal
da Água.
—
Outra questão que ficou bastante clara é a plena vigência da
Constituição em todos os seus dispositivos, naquilo em que
possam ser aplicados, ainda que inexista a legislação
infraconstitucional correspondente. É errôneo pensar que tal Artigo,
Inciso, etc em certo trecho da lei maior não vige “porque não tem
lei regulamentadora”. Em princípio sempre aquela deve ser aplicada,
haja vista que é a norma regradora de instância máxima. Como exemplo
pode ser citado o Art. 171 da Constituição Estadual do RS, cuja
priorização ao abastecimento de água das populações sobre demais
usos da água pode ser invocada ou acionada como instrumento de
resolução de alguns conflitos, ainda que esteja pendente sua
regulamentação.
—
Também ficou evidente, em vista das amplas discussões sobre a
questão do saneamento básico, a responsabilidade e competência
dos municípios quanto ao encaminhamento das respectivas
soluções. A existência de contratos ou convênios com empresas
estaduais de saneamento (cujos termos também são questionados pelos
juristas) não exime os municípios da responsabilidade de agir, em
vista de que é ele o gestor do contrato. Da mesma forma, a
existência de órgãos estaduais de proteção ambiental, para não
falarmos do federal (IBAMA), também não exime os municípios da
co‑responsabilidade de combater a poluição em qualquer de suas
formas (C. F., Art. 23), o que podem fazer lançando mão de alvarás
de localização e funcionamento, planos diretores, etc., mesmo — ou
principalmente — diante da inação dos órgãos estaduais ou federal.
Comentários Gerais
É profundamente desolador o número de denúncias em que figuraram, como réus, instituições do Poder Público, responsabilizados quer por ação (ELETROSUL, DNOCS, etc) quer por omissão (Prefeituras, FATMA, CNEN, etc). Definitivamente o Poder Público, ao menos no Estado de Santa Catarina, dá péssimo exemplo e pelo teor das denúncias, relatórios e sentenças podem ser estabelecidos paralelos com a situação no Rio Grande do Sul. As poucas absolvições de órgãos públicos ocorreram quase sempre por falta de provas, e em nenhuma defesa apresentada algum órgão empreendedor dispôs‑se a investir para reparar o dano, aprofundar as investigações ambientais, enfim, a ir além do mínimo necessário.
Parece perpassar esses órgãos uma crise ética generalizada quanto ao
enfoque das questões ambientais, provavelmente manifestação de uma
crise maior, cujas origens e desdobramentos não cabe abordarmos aqui.
O gigantismo da estrutura burocrática estatal (em nível federal
principalmente), sua péssima articulação com as instituições
paraestatais e o fato de que os empreendedores (poluidores) públicos
e os órgãos ambientais subordinam‑se em última instância ao mesmo
superior hierárquico, tudo isso contribui para produzir, além da
impunidade e da recalcitrância ao cumprimento das leis ambientais,
uma enorme ineficiência nas comunicações e no “feed‑back” horizontal
e diagonal na rígida
estrutura administrativa pública. Como exemplo registra‑se que uma
das atuais linhas de ação do Ministério Público Federal está sendo a
de apresentar dirigentes de órgãos públicos uns aos outros!!
Também é claro que, fora da via do conflito (e daí a relevância excessiva às denúncias, promotores, tribunais, juízes, sentenças), pouco está sendo feito para um encaminhameneto mais eficaz e racional das questões que envolvem agravos aos recursos hídricos. Falta no Brasil, nitidamente, um pacto social legítimo, e na área ambiental não está sendo diferente. Poucos apostam em instâncias de negociação direta (do tipo Comitês de Bacias) em que soluções proativas e pactuadas possam ser obtidas: os poluidores por motivos óbvios, as ONG's por insegurança e falta de domínio dos conceitos mais básicos sobre a matéria, e o Poder Público por inação ou desídia.
Mas a necessidade da criação dessas instâncias salta aos olhos em
muitos casos, como por exemplo a multifacetada crise que ameaça o
manancial principal de Florianópolis ou a situação da Bacia
Hidrográfica do Itajaí‑açu. Enquanto elas não são instaladas com
respaldo legal, legitimidade e apoio substantivo do Poder Executivo,
observamos tentativas heróicas de suprir as respectivas carências,
por exemplo: a CASAN, agindo além de suas atribuições, tentanto
gestionar a criação de um Comitê de Bacia no rio Cubatão; a FATMA
tentando promover um amplo programa de recuperação ambiental
na bacia hidrográfica mais importante de Santa Catarina (e
esbarrando em dificuldades insuperáveis nas questões do tratamento
de esgotos urbanos, situação fundiária/florestal, etc); a
Universidade tentando promover a conscientização pública e a
educação ambiental, porém sem respaldo em um programa amplo,
concatenado e capaz de atingir os locais mais recônditos e carentes
do território catarinense; e assim por diante. O somatório disso
tudo é desolador: uma meia dúzia de ações meritórias, mas pontuais,
espasmódicas e periclitantes, sujeitas à implosão diante do primeiro
corte de dotações orçamentárias que for imposto por algum programa
macroeconômico recessivo.
Diante desse contexto, é claríssimo que não há qualquer risco político ao Poder Executivo em tomar a dianteira e efetivar as estruturas de gestão de recursos naturais escassos que estão se fazendo necessárias. Neste particular a situação potencial do Rio Grande do Sul é extremamente favorável: há um brilhante dispositivo constitucional específico no que tange aos recursos hídricos (Art. 171), há um Anteprojeto de lei elaborado, há uma incipiente divulgação pedagógica do assunto e há dois Comitês de Bacia em funcionamento, os quais, apesar de todos os seus defeitos, limitações e crises de identidade, estão se legitimando pela sua configuração, pelo resultado de seu trabalho e pelo próprio tempo de funcionamento contínuo.
Não é à toa que têm sido cada vez mais citados em instâncias de
debate sobre a crise das águas, fora do Rio Grande do Sul. O
Governo Estadual gaúcho, se acelerar a implantação de seu Sistema de
Recursos Hídricos e dotá‑lo de recursos, provavelmente
obterá consagração nacional, conseguirá prevenir inúmeros
conflitos ainda latentes e safar‑se‑á de condenações, nem sempre
simuladas, por omissão — precisamente como ocorreu com o Governo de
Santa Catarina, condenado único pela situação de crise incipiente na
Bacia do Rio Cubatão “pela não priorização efetiva dos valores
ambientais na execução de seu plano de governo” (sic), sentença de
grande repercussão na imprensa e politicamente deletéria ao governo
catarinense, num processo em que todos os demais órgãos públicos
foram absolvidos.
Não temos dúvida de que a implantação de um sistema de gestão estatal dos recursos hídricos, com todos os instrumentos possíveis para torná‑lo eficaz, principalmente (mas não somente) o econômico, é “para ontem”, em qualquer Estado da Região Sul do Brasil. Mas há ressalvas: a enorme confusão conceitual vigente, a a dificuldade da internalização dos mais básicos e necessários conceitos referentes às águas naturais, exige que um amplo programa de educação ambiental acompanhe passo a passo aquela implantação, com o ojetivo mínimo de garantir a racionalidade das discussões e deliberações nos Comitês de Bacia. Também é necessário monitorar o meio ambiente e tornar públicos e inteligíveis os dados, sob pena de os colegiados reconhecidos oficialmente, instalados nas bacias mais críticas, enveredarem pelo terreno da conjectura e da clarificação dos mal‑entendidos, desviando‑se das discussões mais profícuas (como, por exemplo, a pactuação dos objetivos de qualidade).
Outra imposição emanada do arcabouço legal vigente no país é a
inclusão das autoridades florestais nos foros técnicos e
deliberativos de recursos hídricos, haja vista que praticamente
qualquer corpo d'água doce possui importantes áreas de preservação
permanente ao longo de sua bacia e ecossitemas a ser preservados na
região de suas nascentes. A ausência do órgão florestal poderá
facilitar a aceleração de um processo perverso, em curso no Estado
de Santa Catarina: empreendimentos de todos os tipos instalam‑se em
áreas de nascentes e “consagram” usos menos exigentes dos rios e
arroios nas mesmas, comprometendo igualmente a qualidade das águas,
assim precluindo, por irreversibilidade, qualquer possibilidade de
enquadramento na Classe Especial do CONAMA
de qualquer trecho (por mínimo que seja) de qualquer curso
d'água e também dificultando o enquadramento na Classe 1 — como se
observou claramente na proposta da FATMA para toda a Bacia
Hidrográfica do Itajaí‑açu.
Outra possibilidade interessante é engajar a Universidade
no processo de gestão dos recursos hídricos, aproveitando‑a não só
como instância de formação profissional como também através da
extensão universitária, que poderá incluir uma atividade de
avaliação crítica do processo — precisamente como está sendo feito
pela UFSC através de seu Curso de Pós‑Graduação em Geografia, cujos
mestrandos são instados a desenvolver seus trabalhos acadêmicos e
dissertações tendo como objeto a atuação do Poder Público
catarinense na gestão
dos recursos naturais. Tanto o monitoramento ambiental, quanto esta
atividade, não exigem suporte legal adicional além daquele que já
existe no RS ou SC, podendo, ambas, ser desencadeadas desde já,
bastando existir vontade política das instâncias decisórias
respectivas. Aliás, a iniciativa do próprio Tribunal da Água contou
com o importante apoio do Reitor da UFSC e de sua Pró‑Reitoria de
Cultura e Extensão.
Finalmente, é fundamental o chamamento dos municípios à participação nos órgãos colegiados de gestão de recursos hídricos, não de forma espasmódica, ao sabor da coloração político‑partidária ou da predisposição deste ou daquele prefeito, mas de forma continuada, interessada e criativa.
Para isso é necessário dirigir os esforços educativos, já referidos, também às prefeituras e seus técnicos e às Câmaras de Vereadores. Observa‑se claramente que nem todos os líderes municipais têm consciência de suas competências amplas, definidas no Art. 23 da C.F. (ainda que concorrentes com Estados e União), e de suas responsabilidades na proteção ambiental, saúde pública e saneamento básico.
O Tribunal da Água mostrou situações em que muitas prefeituras percebem ou enfocam a existência de indústrias e atividades agropecuária em seus territórios apenas sob o ponto‑de‑vista da geração de empregos e impostos, ainda que às custas da destruição dos recursos naturais a jusante ou mesmo no próprio município, como se esta não produzisse seus efeitos sociais deletérios em nível local.
Outras eximem‑se de qualquer ação mais útil na questão do saneamento
básico alegando os contratos com a empresa estadual de saneamento.
essas posturas, como já vimos, não têm sustentação jurídica, muito
menos ética, e só poderão ser modificadas se os representantes dos
Poderes Públicos municipais forem devidamente instruídos e educados
para confrontar‑se com as demais forças vivas atuantes na
problemática dos recursos hídricos em foros deliberativos legítimos
e representativos.
(Na última parte, que deixamos de transcrever, o autor enumera o
vasto material sobre o Tribunal da Água e os casos apresentados, que
está à disposição dos interessados)
As Condenações do Tribunal
Entre as diversas denúncias apresentadas, sete foram as que originaram condenações. São elas:
1) —
Contaminação radiativa nas nascentes do rio Vermelho, em Minas
Gerais: a Urânio do Brasil foi condenada a isolar e remover os
rejeitos minerais para local adequado;
2) —
Poluição no rio Trombudo, SC: condenados a Multicolor Textil e
instalar equipamentos de
tratamento de efluentes; as empresas National Starch and Chemical
Industrial e Faller Industrial Fécula a operar adequadamente seus
sistemas, e a FATMA por não fazer cumprir a legislação vigente;
3) —
Destruição das florestas de Cambuquira, MInas: a Hidrominas foi
condenada por omissão e a Prefeitura da cidade por falha na
fiscalização do gerenciamento do solo;
4) —
Barragem do Castanhão, no rio Jaguaribe, no Ceará: o Tribunal
recomendou a anulação da licença de construção emitida pela
Secretaria do Meio Ambiente estadual por causa das irregularidades
apresentadas;
5) —
Poluição do rio Tubarão, em Santa Catarina: foram condenadas a
estatal ELETROSUL, a Coque Catarinense e mais quatro mineradoras
pelo tratamento inadequado dos rejeitos de carvão;
6) —
Poluição do rio Araranguá, em Santa Catarina: foram condenadas
18 mineradoras de carvão e mais o órgão estadual de meio ambiente;
7) —
Poluição por agrotóxicos do rio Cubatão, em Santa Catarina. O
Governo do Estado foi condenado por não investir um por cento da
arrecadação de impostos na proteção ambiental, como prevê a
legislação.